Sancionada em julho de 2020, a Lei 14.026/20 se estabeleceu como o novo marco legal do saneamento.

A Lei 14.026/20 traz um caminho estruturado para o setor, ancorado em três pilares:

– Regulação adequada;
– Maior competição;
– Geração de ganhos de escala aprimorada na operação, a partir da regionalização¹.

É notória a evolução do setor após a publicação da Lei. Hoje, o saneamento ocupa papel preponderante no desenvolvimento econômico e social do país.

O saneamento se destaca no futuro da infraestrutura e representa uma nova fronteira econômica para o Brasil.

 

A competição já apresenta os primeiros resultados

 

Até março de 2022, contados 20 meses da entrada em vigor do novo marco, tínhamos um total de 16 concorrências realizadas, com R$ 76,2 bilhões em outorga e investimentos previstos já contratados para as concessões de saneamento, via leilão, e 20 milhões de pessoas beneficiadas (Tabela 1.1.).

Além disso, os leilões de saneamento geraram como outorga R$ 29,4 bilhões de recursos para os poderes concedentes (estados e municípios).

Desde dezembro de 2021, seis leilões municipais foram realizados.

Para 2022/2023, há a expectativa da realização de 28 leilões (Gráfico 1.1.). Desse total, apenas seis certames são de escopo regional, confirmando a tendência pelos leilões municipais.

O investimento previsto a ser contratado a partir dessas licitações é de R$ 24,5 bilhões, com população atendida estimada em 16,5 milhões. Do total de leilões previstos, oito projetos ainda não têm o valor de investimento estimado.

1. Disposição dos municípios em blocos, pela qual é possível ofertar os serviços também nas localidades de menor potencial econômico ou com condições geográficas e de disponibilidade hídrica desfavoráveis para a rentabilidade do serviço.

 

Tabela 1.1

Leilões realizados desde o novo marco legal do saneamento

Fontes: Radar PPP, BNDES e PPI.

 

Gráfico 1.1

Leilões previstos para 2020 e 2023

Fontes: Radar PPP, BNDES e PPI.

 

 

Prioridade para a infraestrutura

 

Com a entrada do grande volume de recursos previstos para os próximos anos, e seu impacto na atividade econômica, o saneamento se tornou pela primeira vez, após muitos anos, um protagonista da infraestrutura brasileira.

Tendo como base as diretrizes de melhor regulação, concorrência e ganhos de escala dispostas pelo novo marco legal, muitos avanços já foram registrados. Porém, alcançar a universalização dos serviços de água e esgoto até 2033, como preconiza o novo marco legal do saneamento, é uma meta muito desafiadora.

Um dos grandes ganhos do marco legal do saneamento é exatamente a previsão em lei do atendimento a toda população com os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário.

Hoje, segundo o Ministério do Desenvolvimento Regional, apenas 50,8% do esgoto gerado no país passa por algum tipo de tratamento, trazendo graves danos ambientais e à saúde; apenas 78,5% do esgoto é coletado.

Apresentados em dezembro de 2021, os dados são do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), que reúne dados de municípios de todo o país com relação aos serviços de coleta e tratamento de esgoto, além de resíduos sólidos. As informações são referentes ao ano de 2020.

De acordo com o SNIS, houve crescimento de 13% nos últimos anos no volume de esgoto tratado, o que é positivo. Mas quando consideramos a coleta de esgoto, verificamos que o crescimento desse índice não passou de 6% no mesmo período.

Ao beneficiar mais de 100 milhões de pessoas que hoje não contam com esgotamento sanitário, e também assegurando a destinação adequada de resíduos sólidos para mais de 77 milhões de brasileiros que ainda hoje sofrem com os lixões a céu aberto, a universalização do saneamento básico pode ser considerada o maior programa ambiental do mundo em execução.

 

Impacto trilionário

 

Devido à sua capilaridade, o saneamento possui uma robusta cadeia produtiva, com um potencial multiplicador da economia que beneficia diretamente a população local.

Levantamento da ABCON SINDCON com a KPMG divulgado à época da aprovação da Lei 14.026/20 já apontava para a necessidade de o Brasil realizar um aporte de R$ 753 bilhões para atingir a universalização no prazo desejado, incluindo nesse montante tanto a ampliação da rede quanto os custos para recuperar os sistemas em uso. Isso significa investir mais de R$ 50 bilhões ao ano até 2033.

O efeito multiplicador traria como resultado cerca de R$ 1,4 trilhão na economia, com a geração de mais de 14 milhões de empregos ao longo do período dos investimentos e quase R$ 90 bilhões em arrecadação tributária, segundo estudo do Instituto Trata Brasil.

 

Hora de consolidar os avanços

 

Para que o marco legal siga na trilha já iniciada da expansão do saneamento no país, é necessário cumprir algumas premissas:

A — Consolidar o processo de regionalização nos estados, que têm como incumbência definir as unidades regionais (blocos de municípios) que serão referências para a prestação de serviço regionalizada. O governo federal também poderá estabelecer os blocos de referência para a prestação regionalizada dos serviços públicos de saneamento básico na hipótese das unidades regionais de saneamento básico não serem estabelecidas pelos estados.

Em abril, praticamente todos os estados já haviam aprovado ou encaminhado a delimitação de seus respectivos blocos regionais, conforme demonstra o Painel de Monitoramento da Implementação do Novo Marco Legal da ABCON SINDCON (leia mais no capítulo 5).

B — Avançar na uniformização da regulação, a partir de uma atuação mais incisiva da nova ANA, Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico, que, desde o novo marco legal, está encarregada de editar as normas de referência nacionais de regulação para o setor.

A partir dessas normas, as agências reguladoras locais terão diretrizes e referências para fortalecer a segurança jurídica da gestão e operação dos serviços em todo o país. Hoje, existem 19 agências regulatórias já identificadas e contidas na agenda regulatória 2021-2023.

Até o começo de junho de 2022, a ANA havia publicado apenas duas normas de referência (Tabela 1.2.). Uma consulta pública havia sido encerrada, e mais cinco normas estavam em elaboração. A maior parte das normas (11) ainda precisava ser definida.

C — Fazer valer a exigência da comprovação de capacidade econômico-financeira regular entre as companhias estaduais de saneamento, mantendo-se na operação dos serviços apenas as empresas que tenham condições de investir para o atingimento das metas de atendimento previstas no novo marco.

Em 31 de março, terminou o prazo para que os prestadores de serviço comprovassem suas respectivas capacidades econômico-financeiras, conforme previa o Decreto 10.588/20, que dispõe sobre o Apoio Técnico e Financeiro da União, a partir da alocação de recursos públicos federais, onerosos e não onerosos. Nesse mesmo prazo, os municípios precisavam aderir a alguma estrutura de prestação regionalizada como condição de acesso a esses recursos.

Contratos de companhias estaduais que não fossem aprovadas na comprovação da capacidade econômico-financeira ou sem metas de universalização dos serviços passariam a ser considerados irregulares, e os municípios que estiverem com contratos irregulares, assim como aqueles que não aderirem a uma estrutura de prestação regionalizada, estariam sujeitos à perda do acesso aos recursos diretos e financiamentos da União.

A metodologia de comprovação da capacidade econômico-financeira das operadoras foi estabelecida pelo Decreto 10.710/21². As agências reguladoras responsáveis pela fiscalização tinham o prazo de até 31 de março de 2022 para emitirem os pareceres pela capacidade ou não dos operadores.

 

2. Pelo qual os operadores tinham até 31 de dezembro de 2021 para encaminhar essas informações às agências reguladoras responsáveis pela fiscalização de seus contratos, que efetuariam então a avaliação.

 

 

Tabela 1.2

Status da Agenda da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA)

Fonte: Painel de Monitoramento da Implementação do Novo Marco Legal da ABCON SINDCON

 

Os órgãos reguladores avaliaram a capacidade dos prestadores em duas etapas. Na primeira, foram analisados índices referenciais mínimos de indicadores econômico-financeiros do prestador de serviço. A análise é realizada de forma retrospectiva (os dados devem ser calculados com base nas demonstrações contábeis dos últimos cinco anos do prestador). Na segunda etapa, a verificação foi de natureza prospectiva. Nela foi analisada a adequação dos estudos de viabilidade e do plano de captação apresentados pelo prestador para cumprir as metas de universalização nos municípios em que possui contratos em vigor.

O Decreto 10.588/20 foi alterado em 1º de abril pelo governo federal.

Por meio de novo decreto (11.030/22), foi estabelecido um período de transição para a regularização da prestação dos serviços pelos municípios que estão com contratos irregulares. A Lei 14.026/20 e o Decreto 11.030/22 estabelecem o “passo a passo” que as operadoras precisam seguir se quiserem obter apoio técnico e financeiro da União na transição para o modelo de prestação regionalizada. Uma das etapas desse processo é a estruturação de uma modelagem de licitação regionalizada dos serviços, o que pode exigir a alteração dos prazos dos contratos de prestação regular existentes, adequando-se sua data de término à data de início do novo contrato de prestação regionalizada. Os novos os prazos poderão ser reduzidos ou prorrogados, desde que a data de convergência e seu término não seja posterior a três anos da assinatura dos respectivos aditivos de redução ou prorrogação (não há prazo previsto para assinatura desses aditivos).

O Decreto 11.030/22 também estabelece que convênios de cooperação e consórcios públicos podem ser equiparados a blocos de referência enquanto a União não editar ato instituindo-os, desde que sejam contratados os bancos da União, ou empresas por estes qualificadas, para a realização de estudos de modelagem da concessão regionalizada dos serviços. A verificação do cumprimento da exigência de adesão à regionalização, obrigatória para o acesso a recursos federais, é verificada pelos órgãos e entidades da administração pública federal responsáveis pela alocação de respectivos recursos ou financiamentos.

De modo geral, o Decreto 11.030/22 estabelece regras mais específicas para a adequação de contratos vigentes dentro do novo marco legal, gerando impactos positivos no setor ao esclarecer aspectos que estavam até o momento sujeitos a interpretações, por exemplo:

– Condicionar todos os novos prazos a um processo licitatório regionalizado;
– Exigir que o titular do serviço informe a órgãos de controle, como os tribunais de contas e os ministérios públicos competentes, sobre o processo de regularização dos contratos, com vistas a assegurar a adequação e a continuidade do serviço público.

 

Gráfico 1.2

Linha do tempo do novo marco legal do saneamento

 

Status dos contratos de programa ou sem formalização

 

Um dos principais avanços do novo marco legal do saneamento foi o fim dos chamados “contratos de programa”, além do fim da prestação de serviços ou formalização por contrato (precária), que eram comuns entre o poder concedente (municípios) e as companhias estaduais. Na maioria das vezes, esses contratos não traziam metas referentes à universalização dos serviços de água e esgoto prestados à população.

A Lei 14.026/20 vedou a celebração e prorrogação dos contratos de programa, tornando a licitação obrigatória ao término do prazo de vigência original, nas hipóteses em que o titular não optar pela prestação direta dos serviços.

Levantamento feito pela ABCON SINDCON indica que 20% dos municípios estão com prestação dos serviços de água ou esgoto com base em contratos irregulares (Gráfico 1.3.).

 

Trecho da Lei 14.026/20

 

Art. 11-B, § 1º da Lei 11.445/07, regionalização da prestação do serviço público de saneamento (Art. 7º, § 2º, do Decreto 10.588/20).

Art. 11-B. Os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento básico deverão definir metas de universalização que garantam o atendimento de 99% (noventa e nove por cento) da população com água potável e de 90% (noventa por cento) da população com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033, assim como metas quantitativas de não intermitência do abastecimento, de redução de perdas e de melhoria dos processos de tratamento.

§ 2º Contratos firmados por meio de procedimentos licitatórios que possuam metas diversas daquelas previstas no caput deste artigo, inclusive contratos que tratem, individualmente, de água ou de esgoto, permanecerão inalterados nos moldes licitados, e o titular do serviço deverá buscar alternativas para atingir as metas definidas no caput deste artigo, incluídas as seguintes:

I – prestação direta da parcela remanescente;
II – licitação complementar para atingimento da totalidade da meta; e
III – aditamento de contratos já licitados, incluindo eventual reequilíbrio econômico-financeiro, desde que em comum acordo com a contratada.

 

Gráfico 1.3

Status dos contratos de programa ou sem formalização

Fontes: ANA, SNIS e Agências Reguladoras Infranacionais.

 

Projetos prioritários no Congresso para fortalecer o setor de saneamento

 

A ABCON SINDCON acompanha os principais projetos de lei que estão em tramitação no Congresso Nacional que apresentam relação direta com os investimentos e com a operação dos serviços de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgoto.

Entre esses projetos, a entidade elencou aqueles que considera prioritários para fortalecer o saneamento, sob as diretrizes do novo marco legal. As informações estão compiladas na Agenda Legislativa dos Operadores Privados de Saneamento 2022.

Veja os principais Projetos de Lei:

– O PL 7063/2017, que altera a Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, para reduzir o valor mínimo dos contratos de parcerias público-privadas celebrados por estados, pelo Distrito Federal e por municípios.
– O PL 2646/2020, que dispõe sobre as debêntures de infraestrutura e altera as leis 9.481, de 13 de agosto de 1997, 11.478, de 29 de maio de 2007, e 12.431, de 24 de junho de 2011, entre outras providências.
– O PLS 1/2018, que altera a Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, para dispor sobre o Certificado de Recebíveis de Saneamento (CRS).
– O PLS 52/2017, que altera a Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, para conceder, durante cinco exercícios financeiros, créditos relativos à Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição para o PIS/Pasep) e à Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), de modo a estimular o aumento do volume de investimentos das pessoas jurídicas sujeitas ao Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento Básico (REISB).
– O PL 2159/2021, que dispõe sobre o licenciamento ambiental e regulamenta o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, alterando as leis 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e 9.985, de 18 de julho de 2000, e revogando dispositivo da Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, entre outras providências.

 

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SNIS: em processo de aperfeiçoamento

 

Sistema está se adequando às demandas do marco legal.

O saneamento se tornou prioridade nacional, e existe uma grande expectativa de que o setor avance e ofereça melhores condições de atendimento, no que se refere à oferta de serviços de água de qualidade e esgotamento sanitário.

Nesse sentido, com o novo marco legal em vigor, aumenta a importância de termos dados atualizados e informações qualificadas que retratem o ritmo da expansão de serviços e de investimentos.

Tendo em vista que a universalização está prevista para 2033, ter uma referência oficial que reflita de maneira transparente essa evolução pretendida é uma necessidade, não apenas para o mercado, mas para a própria população, que pode assim cobrar do poder concedente e das concessionárias a realização das metas estabelecidas.

“Segundo o Banco Mundial, não existe um banco de dados oficial no mundo com as características do SNIS. Ele é o único do gênero, e a ideia é aperfeiçoá-lo. O SNIS vem melhorando ao longo dos anos, com melhorias constantes. Temos feito esforços para que ele consiga corresponder às demandas trazidas pelo novo marco legal e aos anseios dos usuários. O SNIS vai ter que se adequar a essa realidade. E isso leva tempo, pois só agora a cultura de encaminhar os dados por parte dos municípios está se fortalecendo.

Hoje, o sistema ainda recebe muitas críticas, pelo fato de as informações serem auto declaratórias. Para sanar essa questão, estamos desenvolvendo o projeto Acertar de auditoria e certificação das informações do SNIS, em parceria com a ABAR e as agências reguladoras. Outro ponto importante para se atingir padrões de excelência é a implementação do SINISA, que virá substituir o SNIS e trará abordagens mais adequadas para o banco de dados.

Com o SINISA, teremos informações individualizadas de coleta de água e esgoto, que hoje são colhidas de forma agrupada. As informações serão desagregadas, geradas por município. Teremos ainda dados sobre infraestrutura dos sistemas de água e esgoto, como estações de tratamento e unidades de captação de água, por exemplo. Haverá também um primeiro reflexo na percepção de diferenciação do investimento das concessões privadas. Será um banco de dados mais apurado, com certeza.”

Marco Aurelio Ayres Diniz, diretor do Departamento de Cooperação Técnica da Secretaria Nacional de Saneamento do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR)

 

Gráfico 1.4

Desafio da universalização – cobertura dos serviços de água e esgoto e população atendida

Fonte: SNIS 2016-2020.

 

Os números da participação da iniciativa privada no saneamento do país

 

Em meados de 2020, as concessões privadas estavam presentes em menos de 6% dos municípios. Hoje, elas já operam em mais de 9,1% das cidades brasileiras (Gráfico 1.6.), a maior parte de pequeno e médio portes, atendendo 21,7% da população do país, ou 46,1 milhões de pessoas³.

Em 2021, houve o maior incremento de municípios com atuação privada nos serviços de água e esgoto desde 2007, com a inclusão de 120 cidades.

Juntas, elas atingem 509 municípios, dos quais 68% são considerados de pequeno porte, com até 50 mil habitantes (Gráfico1.5.).

 

3. Em 2021, levantamento feito para o Panorama mostrou que a inciativa privada estava presente em 7% dos municípios, atendendo 15% da população, ou 31,6 milhões de pessoas.

 

Gráfico 1.5

Tamanho dos municípios atendidos pelo setor privado (%)

Fontes: SNIS (2020) e SPRIS (2020) com atualização até março de 2022.

 

 

Gráfico 1.6

Municípios e população atendida por tipo de operador

Fontes: SNIS, SPRIS e contratos.

Observações: há municípios que possuem mais de um operador. Foram consideradas as formas de prestação de serviços indiretas pelas empresas privadas (PPPs, subdelegações e locações de ativos). Considerando as informações acima, a somatória dos percentuais não será 100%. Para cálculo da participação privada em relação ao total de municípios do Brasil foram considerados a soma dos contratos dos anos de 2021 e 2022. Sendo assim, tivemos o acréscimo de 127 municípios, fazendo com que as empresas privadas tenham uma representatividade de 9% dos municípios do Brasil em 2022.

 

Gráfico 1.7

Evolução do número de municípios atendidos pelo setor privado

Fonte: SPRIS.

 

 

As concessionárias privadas possuem 199 contratos firmados (Gráfico 1.7.), que vão desde a modalidade de concessões plenas e parciais até PPPs e subdelegações.

Os investimentos das concessionárias privadas de saneamento já alcançam 16% do total investido pelas companhias do setor (Gráfico 1.10.). O investimento é intenso nos primeiros anos de concessão, com amortização ao longo dos anos do contrato (Gráfico 1.9.).

É possível observar que as concessões geram um impacto positivo ao longo do tempo em termos de prestação de serviço. O atendimento de coleta de esgoto, por exemplo, passa de 33% nos primeiros cinco anos de concessão para 62% entre o quinto e o décimo anos de concessão.

Hoje, no comparativo de cobertura dos serviços de água e esgoto, o atendimento dos operadores privados está acima da média nacional (Gráfico 1.8.).

 

Gráfico 1.8

Desempenho médio da iniciativa privada frente à média nacional

Fonte: SNIS 2020.

 

Gráfico 1.9

Atendimento por tempo de concessão

Fontes: SNIS e SPRIS.

 

 

Gráfico 1.10

Histórico de investimentos do setor (R$ bilhões em valores correntes)

Fontes: SNIS, SPRIS e Inter B.

 

 

Gráfico 1.11

Cobertura por tipo de operador

Fontes: SNIS e SPRIS.

 

 

Comparativo de tarifas

 

Quando se comparam os indicadores de operadores privados e públicos, verificamos que as tarifas e despesas com serviços são inferiores entre os operadores privados em relação ao realizado pelas companhias estaduais (SPRIS, 2020).

 

Gráfico 1.12

Comparativo de tarifas por tipo de operador

Fontes: SNIS e SPRIS.

 

Média de investimento por ligação de água e esgoto

 

O investimento por ligação entre os operadores privados é 131% superior ao realizado pelas companhias estaduais e 326% superior ao de serviços municipais (SPRIS, 2020).

 

Gráfico 1.13

Média de investimentos por ligação de água e esgoto por tipo de operador (R$/ligação)

Fontes: SNIS e SPRIS.

 

Investimento per capita

 

Operadores privados superam em 118% as companhias estaduais neste quesito; em relação aos serviços municipais, o investimento dos operadores privados é 262% maior.

 

Gráfico 1.14

Comparativo de investimento per capita por tipo de operador (R$/pessoa)

Fontes: SNIS e SPRIS.